Se habla mucho de los problemas de encaje territorial que tienen otras comunidades autónomas en el territorio nacional – principalmente Cataluña y País Vasco –, pero no es demasiado conocido el proceso de construcción de la organización territorial de este país.
Como antecedentes históricos de la instauración de la actual división provincial de España tenemos que remontarnos a la insurrección liberal iniciada tras el levantamiento del Coronel Riego en Cabezas de San Juan (Sevilla) en 1820, que llevó al restablecimiento de la Constitución de 1812 y la instauración de un Gobierno liberal. Dicho Gobierno encargó a dos técnicos, Joaquín Bauzá y José Agustín de Larramendi, el estudio de la división provincial y presentación de un proyecto de división provincial, que fue aprobado por las Cortes, si bien no pudo ser ejecutado por la insurrección absolutista de 1823.
Con todo esto, en 1833 el Ministro de Fomento Javier de Burgos recupera el plan de división de Bauzá y Larramendi y, con algunas correcciones, consigue su aprobación y la promulgación del Decreto de 30 de noviembre de 1833, por el que se dividen las once regiones históricas de España en 49 provincias, sobre la base de conseguir divisiones de alrededor de 200.000 habitantes teniendo en cuenta para la fijación de límites las características naturales e históricas de los territorios. Esta división va sufriendo pequeñas modificaciones durante los siglos XIX y XX, entre ellas el paso de Requena y Utiel de la provincia de Cuenca a Valencia por Real Orden de 1851.
Por otro lado, respecto al mapa municipal su modificación, apenas ha variado históricamente debido a su creación iusnaturalista, sintetizada en la conocida frase de Alexis de Tocquerville «La sociedad municipal existe, pues, en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus costumbres y sus leyes, es el hombre quien hace los reinos y crea las repúblicas; el municipio parece salir directamente de las manos de Dios», si bien, los historiadores parecen reconocer el surgimiento de su concepción jurídica en el municipio medieval.
Así, no se han producido grandes cambios más allá de la agrupación de municipios principalmente derivada de la unión física de sus núcleos de población, la configuración de entidades de ámbito territorial inferior al municipio, la creación de nuevos municipios por el asentamiento de población, o incluso el traslado imperativo de poblaciones de municipios enteros por motivos de interés público (por ejemplo, los municipios de Santa María Poyos y Santa María de Poyos enterrados por la construcción del embalse de Buendía).
La ausencia de cambios no supone la ausencia de ciertas problemáticas, como la pervivencia de muy pequeños municipios tanto en población como en superficie, la existencia de ciertos enclaves y límites problemáticos y, sobre todo, la actual – y creciente – sobredimensión de las atribuciones y funciones que le son otorgadas en relación con los recursos de que están dotados.
Una vez asentada la población de los municipios y organizado el territorio de forma racional a través de las provincias y con su mapa definitivo dibujado, llegó el turno de las regiones a lo largo del siglo XX. Dejando de lado antecedentes más remotos y discusiones históricas, el proceso de construcción de lo que se denominaron comunidades autónomas comenzó con la aprobación de la Constitución española de 1978, que «reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas» en su artículo 2.
Ese reconocimiento del “derecho de autonomía“ de nacionalidades y regiones aparece desarrollado en el artículo 143 de la Constitución, la cual establece dos procedimientos para la constitución como comunidad autónoma: un procedimiento rápido para aquellos territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y contasen con regímenes provisionales de autonomía – País Vasco, Cataluña y Galicia, que consiguieron el estatuto de autonomías políticas durante la Segunda República Española – y otro procedimiento más lento para el resto de casos.
Con esto, la aprobación de los estatutos de autonomía vasco y catalán fue muy rápida, ambos aprobados por leyes orgánicas de 18 de diciembre de 1979. Les siguió el estatuto gallego, con mayores complicaciones: un primer proyecto fallido y un segundo aprobado en referéndum en 1981 con apenas de un 30% de participación.
Una vez aprobados estos tres primeros estatutos, con los cuales se pretendía apaciguar de manera urgente las reivindicaciones tradicionales en estos territorios que reclamaban procesos de recuperación del autogobierno y de instituciones políticas propias, así como de la lengua y cultura autonómicas, eliminadas de la educación de la España franquista monolingüe en pos de una España “unida”, se produjo una desaceleración del proceso autonómico debido a la intención del Gobierno de que los demás Estatutos fuesen tramitados de forma gradual a través de la denominada “vía lenta” contemplada en la Constitución y con un nivel inferior de competencias.
Sin embargo, pese a la intención del Gobierno estatal y a que no era una de las comunidades consideradas como históricas por la Constitución, la tramitación del siguiente estatuto de autonomía en ser aprobado, el de Andalucía, fue tramitado por la vía rápida. No es difícil llegar a la conclusión de que esto se debió al peso de importantes políticos de raíces andaluzas (Felipe González, Alfonso Guerra, Manuel Chaves, Luis Yáñez, etc.) que fundamentaban la autonomía andaluza en la rica y longeva historia del pueblo andaluz. Si bien, la aprobación del estatuto no consiguió la mayoría requerida legalmente en la provincia de Almería y se tuvo que recurrir a una inaudita reforma ex professo de la ley orgánica de referéndum con efectos retroactivos para sortear el bache legal.
Todas las dificultades surgidas en los procesos autonómicos de Galicia y Andalucía y el ya popularizado “café para todos” de Manuel Clavero, ministro adjunto para las Regiones, refiriéndose a la voluntad de todas las provincias de constituirse en comunidades autónomas – pese a que la misma Constitución define el derecho de autonomía como un derecho dispositivo –, llevaron a que se firmasen los pactos autonómicos de 1981, a través de los cuales se definió el mapa autonómico, se acordaron los sistemas institucionales que se crearían en las autonomías, se fijaron algunos criterios sobre la Administración autonómica y local, se establecieron las bases para la transferencia de competencias, etc.
Todas estas medidas se plasmarían en la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), la cual fue en gran parte anulada por el Tribunal Constitucional – 14 de sus 38 artículos fueron declarados inconstitucionales) –, aprobándose finalmente la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, desprovista de carácter armonizador ni orgánico.
Con el mapa autonómico instaurado, durante los siguientes años se fueron constituyendo las diferentes comunidades autónomas y aprobando sus estatutos de autonomía, en algunos casos a través de acuerdos con el Gobierno central como en el caso de Canarias y el País Valenciano, negociando cesiones de competencias a través de leyes orgánicas de transferencia, o en el caso del Estatuto de Navarra, aunque no estaba previsto expresamente, con la aprobación de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, en base al reconocimiento constitucional de los derechos forales.
La creación de Castilla – La Mancha también fue curiosa, con la unión de cinco provincias que nunca antes habían estado juntas en la misma entidad administrativa. Albacete desde 1833 había formado parte de la Región de Murcia, y el resto de provincias formaban parte de Castilla La Nueva junto con Madrid. Además, pese a que todas las provincias pueden asociarse en mayor o menor medida con Castilla, no todos los territorios castellanomanchegos son manchegos; de hecho, ningún territorio de Guadalajara se puede incluir dentro de la Mancha. A este respecto es de recalcar que Guadalajara ni siquiera forma parte del distrito universitario de Castilla-La Mancha o que no ha formado parte de otras instituciones autonómicas como la Caja Castilla-La Mancha.
Esto ha llevado a que algunas de las provincias castellanomanchegas sean de las que menos identificadas se sienten con su comunidad autónoma, junto con otros curiosos casos como el de las provincias leonesas o Almería. Es evidente la poca cohesión territorial de una comunidad que no cuenta con ningún símbolo o elemento común, ya sea social o cultural, que sea identificable para las cinco provincias más allá de ciertos nexos históricos, lo cual a su vez lleva a una menor voluntad reivindicativa como región puesta de manifiesto, entre otras cosas, en la falta de partidos políticos autonómicos, existentes con mayor o menor relevancia en el resto de comunidades autónomas.
En definitiva, la creación de nuestro Estado autonómico se llevó en apenas un par años, de forma artificiosa en la mayoría de casos y a través de un proceso complicado, con leyes de armonización declaradas inconstitucionales, reformas retroactivas de leyes orgánicas para salvar escollos legales, utilización de procedimientos no contemplados expresamente, cesiones y negociaciones en la sombra, etc.
Por otro lado, en la mayoría de casos la creación de la comunidad autónoma parece que respondió más a una contrarreacción frente al centralismo franquista que a un verdadero anhelo de autonomía y unión por parte de los territorios. Así, es curiosa la gran aceptación y poca variación de los límites provinciales establecidos en 1833 creados de forma racional y artificial e impuestos legalmente, frente a los constantes conflictos surgidos por la construcción autonómica, cuya creación era, en principio, basada en nexos culturales y sociales y su creación dispositiva.
Con todo esto y al margen de las discusiones históricas sobre la justificación del derecho de autonomía y el carácter histórico de las regiones, es obvia la necesidad de revisión y reforma total del Estado de las autonomías, más aún con la actual vigencia de los principios de subsidiariedad, dirigido a asegurar que las decisiones se adopten con la mayor cercanía posible a los ciudadanos, y de “una administración, una competencia”, que chocan frontalmente con la organización territorial de nuestro Estado. Siempre con el objetivo de crear una mayor cohesión social y un mejor encaje de todos los territorios que forman este país, dando respuesta a las demandas y anhelos de autonomía, pero también teniendo en cuenta los principios citados, así como la mayor eficiencia en la utilización de recursos públicos y eficacia en la gestión administrativa.
